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【改革前沿】國企治理改革:從企業治理到公司治理

瀏覽量:74 發布時間:2019-06-17

當前狀況:兩種治理并存的“膠著期”

上述行政型治理和經濟型治理并存于一個企業組織中,使得“內部治理外部化、外部治理內部化”的問題較為突出。即本來應該由內部治理的決策職能,比如高管任免、薪酬、股權激勵等,現在仍由外部治理主體決定;而外部治理的很多職能,比如企業辦社會的職能,卻由內部治理承擔。因為在行政經濟型治理模式下,國有企業的經營者不僅是傳統意義上的“經濟人”,同時也是“行政人”。一方面,作為經濟型組織的國有企業,有尋求利潤最大化的一面,為此需要國企經營者創新經營,獲取經濟收益的提升;另一方面,作為行政型組織的國有企業,經營者往往來自政府、國資委等機構的行政委派,國企經營者同時兼有“行政身份”。

而國有企業行政型治理與經濟型治理間關系的錯配,易導致潛在的治理風險。這反映到國企經理人的激勵約束問題上,便是兩種身份、兩種激勵機制、兩種行動邏輯并存導致的更加嚴重的機會主義行為。處于官員身份時,決定其激勵的是政府賦予的政治任務,行動邏輯是尋求政治晉升;處于經理人身份時,決定其激勵的是市場產生的經濟效益,行動邏輯是獲得更高薪酬。但這兩者往往是相互沖突的。比如,某經理人按照政府的政治任務作出某重要決策,結果導致企業虧損,在經濟型治理模式下理應受到“懲罰”,卻在行政型治理模式下得到“獎勵”。

當前,解決國企治理問題時采取的政策和做法,不僅要看其短期效果,更重要的要看是否有利于向經濟型治理轉型的改革方向。比如,在解決國企經理人激勵約束問題時,對國企經理人偷拿企業收入、實施職務侵占等腐敗行為,采取的多是行政型治理模式下的措施,也取得了很大成效,但卻進一步強化了行政型治理模式。又比如,在國企高管限薪問題上,現行做法是先強調其行政級別、然后按照官員級別對其進行限薪,這些做法顯然是不利于國企從行政型治理向經濟型治理轉變的。因為限薪令重新強化了行政人的地位,弱化了經濟人的假設,這樣既達不到經濟型治理的激勵,也達不到其約束效果。

深改舉措:治理規則引領、經濟型治理主導

針對我國國有企業改革進入公司治理時代這一特征,需要進一步厘清行政型治理與經濟型治理之間的關系,明確由行政型治理向經濟型治理轉型的改革目標。在這一轉型過程中,我們經歷了最初的“強行政型治理,弱經濟型治理”,并正處在向“弱行政型治理,強經濟型治理”的轉型路上。據此,我們提出以下幾點具體建議:

第一,用經濟型治理的邏輯實現國企改革治理轉型。

國有企業治理轉型中需先弱化行政型治理的色彩,強化經濟型治理應遵循以市場為主導的思維規律,而非依賴政府的“有形之手”。比如,2018年《政府工作報告》提出的“制定出資人監管權責清單”是實現國企轉型的良好實踐。國有企業治理改革應清晰界定國資監管機構的權利與責任,從管資產到管資本的轉變就是沒有了超出出資人即股東的任何權利,資產的保值增值都要通過市場上的公平競爭來實現。在賦予國有企業更多自主權的同時,有效避免國資股東的越界行為。

第二,應盡快建立針對國有企業的公司治理準則,用規則引領國有企業改革。

我國現行的《上市公司治理準則》初步建立起上市公司治理的規范要求,但該準則出臺后16年也未修訂,很多治理準則已不符合當前公司治理發展要求,最近剛剛公布新修訂的治理準則。我們認為在此基礎上,需要進一步制定涵蓋非上市公司的公司治理準則,特別是面向國有企業的治理準則,經合組織已經起草并出版了國有企業公司治理指引,可以作為參考。

第三,完善國有企業董事會治理,強化董事會的監督職能。

“偉大的董事會成就偉大的公司”,但國有企業股東一股獨大,可能帶來董事會虛置的問題,并弱化了董事會的決策與監督職能。完善國有企業董事會治理需從優化激勵方式、完善董事考評問責制度以及國資股東的授權放權入手。

 



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